Что мешает Украине экономить

Исторически доказано: реформа государственных расходов позволяет сэкономить бюджетные средства, ускорить экономический рост и повысить качество государственных услуг — предоставлять их по принципу «больше меньшими средствами».

В течение 1990–2007 годов не менее 20 стран ОЭСР провели реформы государственных расходов. Причем за это время Норвегия и Швеция просматривали их дважды.

Из года в год правительства многих государств продолжают поддерживать результаты реформ с помощью целого ряда фискальных правил.

Украина не проводила системного пересмотра государственных расходов ни разу за время независимости. Необходимость их сокращения и повышения адресности правительство декларирует в различных программных документах не один год. Однако результаты — довольно скромные. Как это происходило в мире и почему не получается в Украине?

Первым примером масштабных институциональных преобразований стали реформы в Новой Зеландии в конце 1980‑х годов. Позже опыт этой страны использовали правительства многих стран. Залогом успешности реформ стали три составляющие.

1. Отделение формирования политики от ее реализации — цели политики формируются с привлечением широкого круга заинтересованных сторон с участием политиков на министерских должностях, а правительственные исполнители воплощают их в жизнь.

На законодательном уровне такая модель уже применяется путем введения должностей государственных секретарей (исполнители) в дополнение к министрам (политики).

2. Создание конкурентной среды между государственными институтами и между государственными институтами и частным сектором.

3. Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.

Финансовый кризис 2008–2009 годов вызвал волну фискальной консолидации. Перед правительствами возникла острая потребность сокращать дефициты бюджета и долговую нагрузку, увеличивать расходы на преодоление последствий кризиса.

Подходы к просмотрам государственных расходных программ в разных странах были разные, но никто не предполагал пропорционального сокращения всех расходов без исключения.

Одну из самых радикальных по результативности и скорости реформ государственных расходов провели в Литве с 2009 года по 2013 год. В результате объем государственных расходов там сократился до 9,5-процентного пункта ВВП.

Великобритания в 2010 году реализовала проект «Большое общество»: определила в его пределах перечень общественных услуг, которые государство может оказывать в партнерстве с гражданами, общественными организациями или частным сектором.

В Канаде и Великобритании в процесс оценки и пересмотра расходов привлекались представители частного сектора, академические исследователи и независимые эксперты. В Канаде государственные программы пересматривались по шести критериям оценки.

Подход канадцев заключался в том, чтобы выяснить, насколько программа в целом отвечает интересам общества или необходима роль государства в этой деятельности, можно ли выполнять эту функцию в партнерстве с волонтерами.

Программы оценивались и как потенциальные кандидаты на децентрализацию. Принималось во внимание и то, можно ли сделать более эффективным выполнение этих функций государственным сектором, и насколько будет эффективной их реализация при фискальных ограничениях.

После такой переоценки государственные расходы сократились более чем на 10 п.п. ВВП в течение 1994–1997 годов. Федеральный бюджет в 1997–1998 годах впервые за 28 лет стал профицитным и оставался сбалансированным в течение 11 лет.

К похожему результату следует стремиться Украине. Вместо привлечения «на проедание» нового валютного долга, по которому придется ежегодно платить проценты, следует пересмотреть расходы государства и попытаться достичь большего меньшими средствами.

Больше всего снизили расходы на социальное обеспечение Литва — 5,1 п.п. ВВП и Финляндия — 4,5 п.п. ВВП.

Грузия и Италия больше сэкономили на общегосударственных функциях — 4,3 п.п. ВВП и 4,1 п.п. ВВП. Там расходы частично снижались благодаря сокращению платежей по обслуживанию долга.

В некоторых странах просмотр расходов стал повторяющимся. В Нидерландах просмотр и оценка эффективности государственных расходов проводится каждые четыре года.

В Канаде с 2009 года министерства должны определять в пределах своего бюджетного плана 5 % наиболее приоритетных и 5 % наименее приоритетных расходов. Это позволяет в случае необходимости быстро «фильтровать» малоэффективны расходы.

Не один год украинское правительство говорит о необходимости провести реформу государственных финансов, оптимизировать расходы, выполнить рекомендации МВФ и Всемирного банка по повышению адресности социальных выплат.

По официальным данным, государственные расходы из года в год не оставались статичными. Большинство же сокращались по ВВП. Однако по сравнению с другими странами, особенно странами со средними доходами, уровень государственных расходов в Украине довольно высокий. В 2015 году он составлял 44 % ВВП, в бюджет на 2017 год заложен уровень перераспределения ВВП через госбюджет и составляет 43 %.

Такая ситуация сложилась в Украине под влиянием ряда факторов: медленного течения реформ, нескольких волн популистских решений о повышении минимальных социальных стандартов и экономических кризисов.

Экономический подъем 2001–2007 годов способствовал увеличению бюджетных поступлений, но государственные расходы в этот период преимущественно росли даже быстрее, чем номинальный ВВП. Как следствие, в совокупности расходы по отношению к ВВП выросли с 36,3 % ВВП в 2001 году до 43,3 % ВВП в 2007 году, то есть на 7 п.п. ВВП.

Эту тенденцию ускоряли частые выборы в 2004–2009 годах, перед которыми власть увеличивала социальные выплаты и другие расходы, пытаясь получить электоральную поддержку. В результате доля социальных расходов в структуре государственных расходов выросла с 14,8 % ВВП в 2001 году до 20 % ВВП в 2006 году.

С началом мирового финансового кризиса в 2008–2009 годах темпы роста экономики замедлились, произошла девальвация национальной валюты. Доходы бюджета снизились, и правительство было вынуждено пересматривать бюджетные расходы.

В настоящее время Украина наращивала долги для осуществления этих расходов, бюджет был хронически дефицитным. Власть уменьшила бюджетную поддержку экономической деятельности, однако расходы на социальное обеспечение продолжали расти. В 2009–2010 годах объем государственных социальных расходов достиг 23 % ВВП из-за быстрых темпов роста социальных стандартов, которые были выше темпов роста номинального ВВП.

Преодоление последствий банковского кризиса потребовало дополнительных ресурсов, а промедление с реформами в энергетическом секторе (вместе с ростом цен на импортный газ) привело к образованию квазифискального дефицита «Нафтогаза».

В 2013 году общий объем расходов сектора общего государственного управления достиг 48 % ВВП, а с учетом расходов на поддержку «Нафтогаза» — 50 % ВВП.

В 2014 году ситуацию осложнила девальвация гривни, которая привела к стремительному повышению расходов на обслуживание государственного долга — с 3 % до 5 % ВВП.

Из-за несоответствия внутренних тарифов цене импортного газа пришлось увеличивать поддержку «Нафтогаза», в том числе — на обслуживание его долгов. В 2014 году помощь компании стоила государству 5 % ВВП.

Весной 2014-го Национальная комиссия, осуществляющая регулирование в сфере энергетики, повысила с 1 мая 2014 розничные цены на газ для населения. Это решение стало первым шагом на пути приведения тарифов на газ и других жилищно-коммунальных услуг к экономически обоснованным.

Благодаря поэтапному повышению тарифов в 2014–2015 годах удалось сократить расходы государства на поддержку «Нафтогаза», несмотря на резкое увеличение бюджетных расходов на субсидирование населения.

В 2015 году правительство прибегло к еще одной мере по экономии. Минфин не индексировал зарплаты бюджетников и социальные расходы на уровне инфляции, и объем государственных расходов в конце года составил 43,3 %. Благодаря этому социальные расходы снизились на 5 п.п. ВВП. Впрочем, такая мера была вынужденной — появились новые расходы.

Из-за военной агрессии со стороны России Украина стала больше тратить на оборону.

До сих пор правительство сокращало расходы благодаря инфляции и повышению цены на газ, а не из-за качественных структурных реформ. Если государство решится на задекларированные изменения, то может сэкономить еще минимум 2,42 % ВВП, или 46 600 000 000 грн. Впрочем, эти объемы экономии не учитывают затрат на реформирование: законодательную поддержку, обучение персонала, информирование населения. Могут быть обнаружены программы, требующие больших ресурсов. Наибольший потенциал для экономии — в расходах на здравоохранение, образование, социальные выплаты.

Реформа государственных расходов требует неотложных действий в нескольких направлениях

Прежде всего нужны изменения в управлении государственными финансами. Следует определить приоритетные направления расходов, провести аудит госпрограмм, перейти на среднесрочное планирование и ввести фискальные правила расходов. Например, установить лимит на темпы ежегодного роста расходов.

Структурные отраслевые преобразования предусматривают оптимизацию сети, перепрофилирование государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения и социальной защиты. Стоит изменить подходы к их финансированию: выделять средства в зависимости от результатов их деятельности, а не просто на поддержание инфраструктуры. Одна из основных задач — внедрение мотивационных схем оплаты труда.

Также необходимы информационная и коммуникационная поддержки реформы, публичный диалог с Украиной о том, что происходит. Непопулярные решения должны балансироваться популярными. Например, отмена универсальных льгот должна проходить в унисон с назначением адресной помощи тем, кто в ней нуждается.

Параллельно должны внедряться информационные технологии: электронное управление, синхронизация баз данных бенефициаров социальных пособий.

Внешняя поддержка реформы расходов предусматривает использование технической помощи от международных финансовых и донорских организаций, привлечение негосударственных общественных организаций и экспертов.

От того, насколько быстро и политически слаженно удастся выполнить эти рекомендации, зависит, насколько бюджет будет сбалансированным, а государственные услуги и помощи — качественными и конкурентоспособными.