Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні

СХВАЛЕНО

Указом Президента України

від 2013 року №

В Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів, які створюють правові та фінансові основи його діяльності.

Проте від часу ухвалення Конституції України та базових для місцевого самоврядування нормативно-правових актів розвиток місцевого самоврядування фактично зупинився на рівні територіальних громад міст обласного значення, оскільки переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку матеріально-фінансову базу виявилась неспроможною до виконання усіх повноважень місцевого самоврядування.

Існуюча в Україні система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреби суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню якісних і доступних адміністративних та соціальних послуг шляхом сталого розвитку громади.

Починаючи з 1991 року чисельність сільського населення зменшилася на 2,5 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів — на 348 одиниць. Разом з тим кількість сільських рад збільшилася на 1067 одиниць.

З майже 12 тис. територіальних громад більш як половина має чисельність жителів менш як 3 тис. осіб, з них 4809 громад — менш як 1 тис. осіб, а 1129 громад — менш як 500 осіб, у більшості з яких не утворено відповідно до законодавства виконавчих органів місцевих рад, немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Органи місцевого самоврядування таких громад фактично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження.

Дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70 відсотків, 483 територіальні громади на 90 відсотків утримуються за рахунок коштів державного бюджету.

Суттєвого вдосконалення потребує також система територіальної організації влади з метою підвищення ефективності управління суспільним розвитком на відповідній території.

Збереження диспропорційності та архаїзму радянської системи адміністративно-територіального устрою як основи існування нераціональної територіальної організації влади (відсутність цілісної території адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, перебування територіальної громади села, селища, міста у складі іншої територіальної громади або на території іншої адміністративно-територіальної одиниці, територіальної громади району в місті) призводить до конфлікту компетенції як між органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, а відтак до неналежного рівня організації регіональної та місцевої влади, малоефективного управління суспільним розвитком на відповідній території.

Реалізація структурних реформ матиме більш комплексний і стійкий економічний ефект за умови гармонізації їх пріоритетів і етапів з реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Перед місцевим самоврядуванням постали виклики, які потребують ефективного та швидкого реагування:

— тенденція до погіршення якості та доступності адміністративних, соціальних та інших послуг через ресурсну неспроможність переважної більшості органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;

— загрозлива зношеність теплових, каналізаційних, водопостачальних мереж і житлового фонду та небезпека техногенних катастроф в умовах обмеженості фінансових ресурсів місцевого самоврядування для інвестицій в інфраструктуру;

— складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад (старіння населення, знелюднення сільських територій та монофункціональних міст);

— тенденції до розходження державної регіональної політики, місцевої політики у соціально‑економічному розвитку з реальними інтересами територіальних громад через їх соціальну дезінтегрованність, нерозвиненість форм демократії участі, неспроможність жителів до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав і відстоювання інтересів у співпраці з органами місцевої влади та досягнення спільних цілей розвитку громади;

— зниження кваліфікаційного рівня посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема через недостатню конкурентність органів місцевого самоврядування на ринку праці, зниження рівня престижності посад, що призводить до низької ефективності управлінських рішень;

— корпоратизація органів місцевого самоврядування, закритість і непрозорість їх діяльності, корупція, що призводить до зниження ефективності використання ресурсів, погіршення інвестиційної привабливості територій, зростання соціальної напруженості;

— тенденція до надмірної централізації повноважень та фінансово‑матеріальних ресурсів;

— відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин, посилення політичної та соціальної напруги серед сільського населення через порушення принципу повсюдності місцевого самоврядування.

Ці виклики посилюються проблемами правового, законодавчого, та інституційного характеру.

Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів та строків формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади, спроможної максимально забезпечити передовсім надання якісних та доступних адміністративних, соціальних та інших послуг, становлення інститутів демократії участі, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Проблему передбачається розв’язати шляхом:

— запровадження обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатної забезпечити доступність та якість адміністративних та соціальних послуг, що надаються цими органами;

— створення правових умов та державної підтримки добровільного об’єднання територіальних громад;

— створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень;

— розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності;

— розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади;

— недопущення дублювання повноважень, функцій і завдань органів місцевого самоврядування різного рівня, а також органів виконавчої влади на місцях;

— вдосконалення правового регулювання статусу та повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, їх розмежування на власні та делеговані;

— встановлення механізмів державного контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування та якістю надання населенню адміністративних та соціальних послуг;

— максимального залучення населення до прийняття управлінських рішень, сприяння розвитку форм демократії участі на місцях;

— встановлення механізмів координації діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Реформування місцевого самоврядування має базуватись на основі Конституції України, законів України та положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування і здійснюватися виходячи з таких принципів:

— верховенства права та законності;

— відкритості, прозорості та громадської участі;

— повсюдності місцевого самоврядування;

— субсидіарності;

— доступності адміністративних та соціальних послуг;

— підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді;

— підконтрольності органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади у межах делегованих повноважень;

— правової, організаційної та фінансової спроможності місцевого самоврядування;

— державної підтримки місцевого самоврядування;

— партнерства між державою та місцевим самоврядуванням;

— стимулювання економічного зростання територій.

1.1. Базові адміністративні та соціальні послуги мають надаватися відповідно до державних стандартів. Основою таких стандартів мають бути:

— територіальна доступність. Базові адміністративні, соціальні та інші послуги повинні надаватися у громаді, де проживає особа;

— зручність. Базові адміністративні, соціальні та інші послуги повинні надаватися в одному приміщенні, у зручний для споживачів спосіб;

— інформаційна відкритість. Інформація про базові послуги (порядок і умови їх отримання) має бути доступною у кожному населеному пункті;

— професійність. Базові адміністративні, соціальні та інші послуги повинні надаватися фаховим персоналом, що добре обізнаний у відповідних категоріях справ та виконує свої функції на оплачуваній основі. Запровадження системи безперервної освіти посадових осіб місцевого самоврядування.

1.2. Для забезпечення доступності та якості адміністративних, соціальних та інших послуг має бути проведено оптимальний розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності та децентралізації.

1.3. Повноваження місцевого самоврядування поділяються на власні, пов’язані з вирішенням питань місцевого значення, та делеговані — повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом.

Повноваження передаються державою органам місцевого самоврядування, що діють на тому рівні адміністративно-територіального устрою, на якому можливо і доцільно здійснювати ці повноваження з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для їх реалізації повноважень на такому рівні.

1.4. Для забезпечення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою:

— удосконалюється система залучення громадськості до розроблення управлінських рішень і контролю за їх реалізацією;

— визначається достатня податкова база, що забезпечує виконання органами місцевого самоврядування власних повноважень, та встановлюється ґрунтований на об’єктивних критеріях рівень фінансування державою делегованих повноважень;

— на кожному адміністративно-територіальному рівні створюються представницькі органи місцевого самоврядування з власними виконавчими органами;

— забезпечується ефективний державний контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України.

2.1. Формування критеріїв для адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів адміністративно-територіального устрою держави, передбачивши при цьому, що:

— адміністративно-територіальний устрій складається з трьох рівнів:

базовий: адміністративно-територіальні одиниці — територіальні громади;

районний: адміністративно-територіальні одиниці — райони;

регіональний: адміністративно-територіальні одиниці — Автономна Республіка Крим, області, м. Київ, м. Севастополь;

— територія адміністративно-територіальної одиниці є нерозривною, наявність анклавів та ексклавів не допускається;

— у межах адміністративно-територіальної одиниці не може бути інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня;

— адміністративний центр адміністративно-територіальної одиниці, як правило, повинен бути максимально наближеним до географічного її центру;

— територія адміністративно-територіальної одиниці визначається на основі доступності послуги швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 20 хвилин.

2.2. Функціонування на кожному з рівнів адміністративно-територіального устрою відповідних органів влади:

— базовий рівень — сільська, селищна, міська ради та їх виконавчі органи, представництва (представники) окремих органів виконавчої влади;

— районний рівень — районні ради та їх виконавчі органи, районні держадміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади;

— регіональний рівень — Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні ради та їх виконавчі органи, обласні держадміністрації, Київська та Севастопольська міські ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

3.1. Визначені законом повноваження органів місцевого самоврядування для їх здійснення мають бути забезпечені відповідними ресурсами.

3.2. Обсяг дотації вирівнювання з державного бюджету розраховується на основі уніфікованих стандартів надання адміністративних та соціальних послуг. Після завершення адміністративно-територіальної реформи в частині укрупнення адміністративно-територіальних оди­ниць та набрання чинності відповідними змінами до законів з питань місцевого самоврядування для бюджетів нових укрупнених адміністративно-територіальних одиниць, що створилися, у проекті закону про Державний бюджет України передбачається дотація вирівнювання.

3.3. Фінансову основу здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень становлять податки та збори, які за своєю природою зв’язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Суттєво розширюються права органів місцевого самоврядування щодо визначення податкової бази та регулювання ставок оподаткування.

3.4. Не допускається надання податкових пільг, які зменшують доходи місцевих бюджетів.

3.5. Органи місцевого самоврядування повинні отримати доступ до залучення кредитних ресурсів для інвестиційного розвитку через спрощення процедур погодження запозичень і місцевих гарантій та збалансування їх з способами державного контролю, спрямованого на убезпечення об’єктів права комунальної власності органів місцевого самоврядування від банкрутства.

3.6. Підвищення прозорості та ефективності використання бюджетних коштів шляхом запровадження програмно-цільового методу для всіх місцевих бюджетів.

3.7. Матеріальною основою місцевого самоврядування повинно бути майно, серед іншого земля, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст (комунальній власності), об’єкти спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, району, області, а також збори та податки. Територіальні громади мають отримати право розпоряджатися земельним ресурсом у межах своєї території.

3.8. Територіальні громади повинні отримати право об’єднувати їх майно та ресурси в рамках співробітництва територіальних громад для реалізації спільних програм та для більш ефективнішого надання адміністративних і соціальних послуг населенню суміжних територіальних громад.

4.1. Запровадження ефективних механізмів участі громадськості у виробленні органами місцевого самоврядування важливих управлінських рішень, зокрема в питаннях прийняття стратегії розвитку громади, ухвалення статутів територіальних громад, схем планування територій (генпланів міст, сіл, селищ) тощо.

4.2. Надання загальним зборам громадян за місцем проживання, згідно із законом та відповідно до статуту територіальної громади, права ініціювати позачергові звіти посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, а також встановлення обов’язку для органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб обґрунтовувати власні рішення про врахування або неврахування рішень загальних зборів.

4.3. Створення при органах місцевого самоврядування консультативно-дорадчих органів для проведення консультацій з громадськістю, сприяння здійсненню громадських експертиз проектів рішень та прийнятих рішень органів місцевого самоврядування; створення механізмів реалізації рішень місцевих референдумів, загальних зборів громадян; реалізації пропозицій, які надійшли від громадськості до депутатів, місцевих рад та їх виконавчих органів.

4.4. Забезпечення права територіальних громад на місцевий референдум, мінімізувати можливості адміністративного тиску на суб’єктів місцевого референдуму.

4.5. Удосконалення процедури створення органів самоорганізації населення (ОСН), визначення чіткого порядку наділення їх частиною власної компетенції органів місцевого самоврядування, а також виділення коштів для ОСН, їх витрачання, звітування про їх використання, матеріально-технічних засобів для діяльності.

4.6. Поширення практики створення органів самоорганізації населення, зокрема у територіальних громадах, які складаються із більш як одного населеного пункту, наділення їх частиною повноважень органів місцевого самоврядування.

5.1. Зміна статусу місцевих державних адміністрацій з органів загальної компетенції на контрольно-наглядові органи у системі виконавчої влади з функцією координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території.

5.2. За місцевими державними адміністраціями закріплюється контроль за законністю рішень органів місцевого самоврядування з правом їх зупинення та одночасним зверненням до суду.

розробити та прийняти акти законодавства щодо удосконалення та впровадження механізмів демократії участі на місцях, вдосконалення правового регулювання процедур проведення загальних зборів (конференцій) жителів територіальної громади за місцем проживання та встановлення додаткових гарантій діяльності органів самоорганізації населення, створити сприятливі правові умови для широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень органами місцевого самоврядування та їх виконавчими органами;

створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об’єднання, передбачивши при цьому три роки надання державної підтримки новоутвореним об’єднаним громадам для поліпшення інфраструктури надання послуг та транспортної доступності;

запровадити співпрацю територіальних громад на засадах ресурсно-організаційної кооперації; прийняти закони про співробітництво територіальних громад, про внесення змін до Бюджетного кодексу (щодо визначення основних засад фінансування проектів такого співробітництва);

уніфікувати та стандартизувати адміністративні та соціальні послуги, що надаються населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, виходячи із принципів максимальної доступності послуг для їх споживачів та забезпечити на законодавчому рівні умови для їх належного фінансування;

створити постійно діючі робочі групи з підготовки, популяризації та проведення реформи місцевого самоврядування в кожному регіоні з залученням до їх роботи науковців, краєзнавців, представників громадських об’єднань, органів місцевого самоврядування;

визначити на законодавчому рівні власні повноваження, функції, права, обов’язки та відповідальність органів місцевого самоврядування за надання населенню якісних адміністративних та соціальних послуг;

забезпечити комплексну підготовку посадових осіб, залучених до проведення реформи на національному та регіональному рівнях;

запровадити систему безперервної освіти службовців органів місцевого самоврядування;

провести широку інформаційно-роз’яснювальну роботу з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади;

удосконалити систему планування території громад, вирішити питання забезпечення новостворених громади схемами планування території та генеральними планами;

здійснити моделювання адміністративно-територіальних одиниць в регіонах.

законодавчо врегулювати систему адміністративно-територіального устрою;

законодавчо визначити розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, а також органами влади Автономної Республіки Крим на території Автономної Республіки Крим;

підготувати проекти необхідних нормативних актів для завершення формування нової системи адміністративно-територіального устрою України;

завершити формування законодавчої бази діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на новій територіальній основі з визначенням повноважень та їх ресурсного забезпечення відповідно до вимог цієї Концепції;

створити конституційну основу утворення виконавчих органів обласних та районних рад, розподілу повноважень між ними та відповідними місцевими адміністраціями;

здійснити інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі з перерозподіленими повноваженнями;

провести місцеві вибори з урахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування.

Реформування місцевого самоврядування передбачає:

визначення повноважень органів місцевого самоврядування, що утворюються в адміністративно-територіальних одиницях базового, районного та обласного рівня, на засадах субсидіарності з урахуванням їх спроможності здійснювати такі повноваження і рівня їх фінансового забезпечення, а також повноважень місцевих органів виконавчої влади;

удосконалення механізму здійснення жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування;

визначення суб’єктом надання послуг вимог до якості адміністративних, соціальних та інших послуг, що надаються населенню органами місцевого самоврядування базового та регіонального рівня, критеріїв оцінювання їх якості з урахуванням особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. Недопущення погіршення умов надання адміністративних, соціальних та інших послуг, визначених законами;

забезпечення визначення на законодавчому рівні порядку здійснення місцевими органами виконавчої влади контролю за виконанням органами місцевого самоврядування Конституції і законів України;

утворення об’єднаних територіальних громад згідно із законодавчо визначеною процедурою з власними органами місцевого самоврядування, зокрема виконавчими органами рад. Жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що не є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, можуть ініціювати створення та обирати органи самоорганізації населення або ініціювати започаткування посади старости та обирати його, які входять до складу системи органів місцевого самоврядування відповідної територіальної громади, що є самостійною адміністративно-територіальною одиницею;

визначення чітких меж кожної адміністративно-територіальної одиниці, забезпечення повсюдності юрисдикції органів місцевого самоврядування на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, недопущення існування в межах територіальної громади інших адміністративно-територіальних одиниць;

утворення виконавчих органів обласних та районних рад.

Реформування територіальної організації влади передбачає:

зміну статусу місцевих держадміністрацій з місцевих органів виконавчої влади на органи, які здійснюють контроль за дотриманням законодавства, законністю актів органів місцевого самоврядування, а також координацію діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади на відповідній території;

виконання територіальними органами центральних органів виконавчої влади на відповідній території функцій із здійснення контролю за дотриманням у визначених сферах вимог законодавства, надання адміністративних, соціальних та інших послуг населенню та юридичним особам;

формування мережі територіальних органів центральних органів виконавчої влади з метою забезпечення оптимальних умов для одержання населенням та юридичними особами адміністративних та соціальних послуг, які надаються такими органами.

Реалізація Концепції сприятиме:

правовій, організаційній та матеріальній спроможності територіальних громад, органів місцевого самоврядування, провадженню їх діяльності з дотриманням принципів та положень Європейської хартії місцевого самоврядування;

доступності адміністративних, соціальних та інших послуг, підвищенню їх якості;

впровадженню механізму здійснення місцевими держадміністраціями та населенням контролю за наданням органами місцевого самоврядування, територіальними органами центральних органів виконавчої влади адміністративних, соціальних та інших послуг;

створенню сприятливих правових умов для максимально широкого залучення населення до прийняття управлінських рішень, а також розвитку форм демократії участі на місцях;

формуванню ефективної територіальної системи місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, здатної забезпечити сталий соціально‑економічний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

утворенню об’єднаних територіальних громад, спроможних самостійно або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

створенню умов для забезпечення соціально‑економічного розвитку територіальних громад, зокрема об’єднаних;

стимулюванню економічного розвитку територій за рахунок удосконалення механізмів впливу органів місцевого самоврядування на визначення пріоритетів місцевого економічного розвитку;

забезпеченню розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів, місцевими держадміністраціями та територіальними органами центральних органів виконавчої влади.

Фінансування заходів щодо реалізації Концепції здійснюється з державного та місцевих бюджетів у межах асигнувань, що передбачаються у бюджетах відповідних територіальних громад на відповідний рік, а також міжнародної технічної та фінансової допомоги.